El nuevo orden económico internacional de finales del Siglo XX

El modelo económico de México de entre mediados de la década de los treinta y hasta 1982 tuvo como uno de sus rasgos sobresalientes la sustitución de importaciones; es decir, la política de producir dentro del territorio nacional los bienes que requería la población.

Al mismo tiempo, México como muchos otros países, tanto desarrollados como en vías de desarrollo, buscaron bajo el modelo del Estado benefactor el desarrollo económico y social mediante la intervención directa del gobierno. Como recordarás, el Estado benefactor cobró auge a partir de la Gran Depresión de finales de 1929 en Estados Unidos.

Cinco décadas después el Welfare State —como se le nombra en su versión anglosajona—, comienza a mostrar señales de su agotamiento. A principios de los setenta, el mundo capitalista experimenta estancamiento económico e inflación incontenible (fenómeno conocido estanflación) provocando una devaluación casi generalizada que agudizó el descontento social contra el gobierno, sumado al incumplimiento de las múltiples expectativas y demandas que el Estado mismo generó.

La emergencia del modelo neoliberal

La recurrencia de los problemas económicos obligaron a los países a aplicar planes antinflacionarios entre 1979 y 1982. En los países menos desarrollados el problema de la inflación se agravó por el considerable endeudamiento que habían contraído con instituciones financieras internacionales. El aumento de las tasas de interés (como medida para frenar la inflación) y la caída que sufrieron los precios del petróleo desencadenó a principios de los años ochenta una crisis de deuda de tal dimensión que en los años siguientes los esfuerzos se centraron en paliar los efectos de dicha crisis; debido al estancamiento económico y social, a este periodo se le conoce como “La década perdida”.

En este escenario cobraron fuerza las ideas en contra de la intervención del Estado y a favor del mercado, abriendo paso a lo que varios autores han señalado como el surgimiento del modelo neoliberal, el cual se resume en la idea de que las actividades económicas son más eficientes si las lleva a cabo la iniciativa privada, lo cual se tradujo en la reprivatización de empresas, dejando al Estado un papel de regulador.

El Consenso de Washington fue el foro mediante el cual los círculos políticos y financieros impulsaron un nuevo esquema de orden económico mundial, de carácter liberal. En términos sencillos se puede decir que dicho Consenso representa una serie de diez “recetas” que el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial y el Departamento del Tesoro de los Estados Unidos exigieron a los países en desarrollo que habían sido golpeados por la crisis y que habían adquirido obligaciones con estos organismos.

Las demandas de los organismos financieros incluían la estabilidad macroeconómica (en especial el control de la inflación), la apertura comercial y de la inversión extranjera y, en general, la ampliación de la participación del sector privado en la economía.

El fin de la Guerra Fría

La “Guerra Fría” consistió en una competencia económica, política, militar, mediática e incluso deportiva entre los Estados Unidos y Rusia (quienes encabezaban los bloques capitalista y socialista, respectivamente) que inició después de la Segunda Guerra Mundial como parte de las tensiones de la posguerra. Las razones detrás de estas posturas antagónicas fueron esencialmente ideológicas y políticas: las dos superpotencias deseaban implantar su régimen.

Se le llamó “Guerra Fría” porque si bien ninguno de los dos bandos tomó acciones bélicas directas, la tensión entre ellos y la posibilidad de una nueva guerra mundial estuvieron siempre presentes durante gran parte de la segunda mitad del Siglo XX.

Mientras que en el mundo capitalista se impulsaba la implantación del modelo neoliberal, del lado socialista la entonces Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS) luchaba por mantener el régimen comunista. En 1985 el país entró en una profunda crisis, donde el gobierno encabezado por Mijaíl Gorbachov planteó la necesidad de un cambio tendiente a la distensión con Estados Unidos e inició un profundo proceso de reestructuración económica y social que se llamó Perestroika.

La Guerra fría terminó en Europa cuando las recién independizadas naciones de Europa oriental se inclinaron por gobiernos democráticos; la República Federal de Alemania y la República Democrática Alemana se unificaron con la caída Muro de Berlín en 1989, hecho que simboliza el derrumbe del Bloque Socialista; la carrera armamentista se detuvo, y los países que conformaban la URSS se empezaron a abrir al comercio con el mundo.

Globalización y bloques económicos

Con el apogeo del liberalismo económico y el declive del sistema socialista, la tendencia mundial fue hacia la globalización y a la conformación de bloques económicos.

La globalización es un proceso dinámico de escala mundial que ha generado una creciente interdependencia entre las naciones en prácticamente todas las áreas: económica, política, tecnológica, social y cultural; esto significa que lo pase en un país acabará por tener efectos en el mundo.

Para la Organización de las Naciones Unidas (ONU), la globalización es un fenómeno inevitable en la historia humana que ha acercado el mundo a través del intercambio de bienes y productos, información, conocimientos y cultura.

En las últimas décadas, esta integración mundial ha cobrado velocidad de forma espectacular debido a los avances sin precedentes en la tecnología, las comunicaciones, la ciencia, el transporte y la industria.

La ONU reconoce que si bien la globalización es a la vez un catalizador y una consecuencia del progreso humano, es también un proceso caótico que requiere ajustes y plantea desafíos y problemas importantes. Por un lado, por ejemplo, la gama de bienes y servicios es mucho más amplia, compleja y en general más accesible. Por otra parte, los críticos de la globalización sostienen que este proceso ha significado la explotación de personas en los países en desarrollo y que los ganadores han sido las naciones más desarrolladas.

Después de la Segunda Guerra Mundial se empezaron a constituir bloques económicos como la Unión Aduanera de Benelux (1948), la Comunidad Económica del Carbón y del Acero (1952), la Comunidad Económica Europea (1957) y la Asociación Europea de Libre Comercio (1959).

A partir del ocaso del bloque socialista las naciones se comenzaron a reagrupar, ya no a partir de ideologías sobre la manera en la que debería organizarse la sociedad y su relación con los medios de producción, sino a partir de sus intereses, predominantemente comerciales. e multiplicaron así los bloques económicos, a través de los cuales los países buscan aprovechar las oportunidades de la globalización.

Los bloques económicos nacieron como resultado de los procesos de globalización. Una de las principales ventajas que ofrece un bloque económico es la apertura de los mercados de los países que los conforman, el aumento de la productividad y disminución de los costos de producción, gracias a la especialización y el aprovechamiento de las ventajas competitivas.

Como parte de sus desventajas, tenemos el aumento de la dependencia del exterior de productos en los que no se tienen ventajas competitivas y que, por lo tanto, no se producen localmente, así como el daño a diferentes sectores, generalmente de los de países más débiles en términos económicos.

El ejemplo del bloque económico que presenta el mayor grado de integración es la Comunidad Europea. Su éxito se debe al buen diseño institucional al que confían la implementación de sus políticas, mientras que su diseño regional está orientado a apoyar a las regiones menos favorecidas. No obstante los esfuerzos de reorganización, en 2009 Europa entró en recesión y desde entonces su horizonte de crecimiento no ha sido del todo favorable.

México en el nuevo orden económico mundial

En el bloque anterior aprendiste que bajo el modelo de sustitución de importaciones se producía dentro del territorio mexicano lo que la sociedad demandaba sin recurrir a otros países; sumado a que el gobierno definía, entre otras cuestiones, qué producir, cuándo vender, a quién vender y a qué precio, la conducción económica era más sencilla de lo que sería en los años marcados por la apertura comercial, donde los precios, las cantidades, lo que se compra y se vende, depende en gran medida de los mercados internacionales.

En aquél entonces todos los productos que se adquirían del exterior requerían permisos para poder importarse, los impuestos o aranceles eran elevados y existía el mecanismo de control del tipo de cambio con lo que se frenaba el precio y la disponibilidad de dólares para realizar importaciones.

El ingreso al Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT)

En 1983 se inicia el acelerado proceso de apertura comercial con la reducción de los aranceles. El grado de apertura comercial ha ido en aumento de forma considerable a partir de ese año, como se muestra en la siguiente gráfica.

En 1986 México ingresó al Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio, instancia a través de la cual lo países miembros se comprometían a reducir considerablemente sus barreras a las importaciones de bienes y servicios. Dicha acción implicó asumir compromisos frente a la comunidad internacional para homogeneizar los aranceles y otras medidas no arancelarias a los estándares de la organización.

Es importante saber que antes de entrar al GATT nuestra nación ya había desgravado notoriamente las importaciones. Cuando México se incorporó a este mecanismo en 1986, el 73 por ciento del total de las importaciones estaba exento de arancel, que es un impuesto sobre un bien o servicio que es producido en otras partes del mundo y es importado.

Dos años más tarde el arancel máximo fue de 20 por ciento y el promedio fue de 10 por ciento, cuando en 1985 era del 29 por ciento. El grado de apertura aumentó adicionalmente después de la introducción de dicho arancel máximo.

A partir de la apertura se comenzaron a asignar más recursos a los sectores de bienes exportables y menos a los importables: se trataba del fin de la sustitución de importaciones.

El Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) y otros tratados comerciales

Durante el gobierno del expresidente Salinas de Gortari se iniciaron las negociaciones de un tratado de libre comercio entre Estados Unidos, México y Canadá, concluyeron en el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLC), el cual entró en vigor en 1994, conformando así el bloque económico de América del Norte.

El TLCAN ha eliminado sistemáticamente la mayoría de las barreras arancelarias y no arancelarias del comercio y la inversión entre Canadá, Estados Unidos y México. Algunos de sus objetivos, son:

• Eliminar barreras al comercio;
• Promover condiciones para una competencia justa;
• Incrementar las oportunidades de inversión;
• Establecer procedimientos efectivos para la aplicación del tratado y la solución de controversias y,
• Fomentar la cooperación trilateral, regional y multilateral.

A partir del TLCAN, el grado de apertura comercial se duplicó en un periodo relativamente corto de dos a tres años y se ha mantenido de forma sostenida en niveles de apertura superiores al 50 por ciento.

A nivel nacional, el libre comercio ha traído resultados desiguales, tanto en los sectores de la economía, como al interior de las diferentes zonas del país. Las exportaciones manufactureras son las ganadoras de México con el TLCAN, pues registran un crecimiento acumulado de 223 por ciento desde 1992 y de 6 por ciento en promedio cada año. Esta rama de actividad económica representa 95 por ciento de las exportaciones no petroleras de México.

En 1980 las exportaciones petroleras representaban el 57 por ciento de las exportaciones totales y las exportaciones manufactureras solo el 30 por ciento.

Para 2010 las petroleras representan el 16 por ciento y las manufactureras el 79 por ciento. En cuanto a las exportaciones agropecuarias, en 1985 representaban el 5 por ciento del total, lo mismo que en 1995, para 2005 descendieron al 3 por ciento.

Como parte de las manufacturas, la rama con el mayor crecimiento en los últimos 20 años ha sido la minero – metalúrgica, que ha crecido 640 por ciento, a una tasa de promedio anual de 13 por ciento. Le sigue la rama de alimentos; bebidas y tabaco; que ha visto un incremento acumulado de 374 por ciento de 1993 al 2010, con una tasa de crecimiento promedio anual de 9 por ciento.

Como ya se mencionó, el proceso de apertura comercial en México se caracterizó por su rapidez, y a pesar de ser de los países con más tratados comerciales, ha sido incapaz de diversificar el destino de sus exportaciones, lo que nos hace altamente susceptibles a las fluctuaciones ocurridas en Estados Unidos, ya que el 85 por ciento de nuestras exportaciones tiene como destino Estados Unidos de Norteamérica.

La liberalización del comercio internacional aumento considerablemente el volumen y el valor del intercambio en el mundo, los consumidores tienen hoy la posibilidad de escoger entre una diversidad de artículos y comparar precios, calidad y funcionalidad. Dentro de los aspectos negativos, no se ha logrado reducir la brecha de salarios, productividad y mejora en las condiciones de vida entre países ricos y pobres, el ejemplo más cercano es México y sus socios, Estados Unidos y Canadá.

La adecuación del marco normativo e institucional

Naturalmente que el proceso de apertura comercial se vio acompañado de una serie de adecuaciones legales para hacer compatible el marco jurídico e institucional con dicha apertura. Como parte de los cambios resultantes estacan la expedición de la Ley Orgánica del Banco Nacional de Comercio Exterior en 1986; la Ley de Comercio Exterior en 1993 y la Ley de Inversión Extranjera en 1993, entre otras.

Agotamiento y cambio de modelo de desarrollo a partir de la década de los ochenta

El gobierno mexicano dio un giro en su forma de actuar al poner en el centro de sus objetivos la necesidad de realizar un ajuste en las finanzas públicas, hizo a un lado su papel de Estado intervencionista que lo caracterizó durante gran parte del siglo XX y sentó las bases para abrirse al comercio con otras naciones; amplió la participación de la iniciativa privada en la actividad económica y se modificaron profundamente los espacios de participación política y de participación ciudadana.

Durante el periodo de 1940 a 1970 conocido como “La era dorada de la industrialización” o como “El milagro mexicano”, nuestro país tuvo el más alto crecimiento económico de su historia reciente. El PIB crecía a un ritmo de 6.4 por ciento anual en promedio; en su mejor momento la industria manufacturera llegó a crecer a tasas superiores al 8 por ciento anual y el ingreso real por habitante promedió un aumentó de hasta 3.2 por ciento al año.

No fue un modelo igualitario, pero tampoco fue empobrecedor. Esta forma de gobernar generó y fortaleció las clases medias, lo cual a su vez propició la aparición de nuevas demandas (como la exigencia de la democracia), mismas que el modelo económico y el arreglo político no pudieron satisfacer.

Entre los factores que propiciaron el crecimiento de la economía mexicana en este periodo, destacan:

En esta etapa, muchos políticos y hacedores de políticas públicas se centraron en el mero aumento del gasto público y no vislumbraron las consecuencias del aumento de la deuda y del creciente déficit fiscal.

La expansión del gasto se financió mediante un excesivo endeudamiento externo e interno e incrementando la cantidad de dinero en circulación (oferta monetaria), lo cual era posible ya que en ese entonces el Banco de México estaba bajo control del Poder Ejecutivo. Las consecuencias se tradujeron en una espiral inflacionaria, pues existía cada vez más dinero en circulación respecto a los bienes y servicios que se producían, y esto que tuvo como desenlace una importante crisis económica en 1982.

La crisis de deuda de 1982

En el año de 1974 se habían descubierto dos yacimientos de petróleo en el sureste del país. El presidente José López Portillo (1976-1982) manifestó sentirse confiado en la estabilidad económica que parecía haber en el país debido a lo que consideraba una ampliación de sus márgenes de maniobra, producto de la ampliación de disponibilidad que los energéticos le brindaban.

A partir de entonces, México vivía una etapa de exportación petrolífera muy positiva, al ampliar su capacidad crediticia en la banca comercial mundial y elevar su deuda de 27.5 mil millones de dólares en 1976 a 74.9 mil millones de dólares en 1981.

El país estaba gastando dinero que aún no tenía, por lo que cuando se dio una baja en los precios mundiales del petróleo en 1982, las exportaciones de este producto en México se redujeron en un 50%.

Esta situación dio lugar a una gran fuga de capitales en el país, a la devaluación del peso y provocó que el país entrara en una fuerte crisis económica. Por su profundidad e impacto social, esta crisis es considerada el parteaguas del cambio del modelo económico. En el ámbito político, a partir de entonces se acentuó el debilitamiento del arreglo político corporativo, sobre todo con los sectores del empresariado y se debilitó el ejercicio de poder centrado exclusivamente en la figura unipersonal del Presidente de la República.

La magnitud del problema justificó para López Portillo el uso de la discrecionalidad presidencial para anunciar el 1º de septiembre de 1982, a escasos tres meses de concluir su sexenio, la implantación de un control integral del tipo de cambio y la nacionalización de la banca.

En diciembre del mismo año, una vez que asumió su mandato, el nuevo gobierno encabezado por Miguel de la Madrid Hurtado envió al Congreso de la Unión la iniciativa de Ley Reglamentaria del Servicio Público de Banca y Crédito que permitía nuevamente la participación de los particulares en el sistema financiero.

Las acciones del gobierno lo hicieron responsable de la crisis de la economía nacional ante varios sectores empresariales y se generó descontento en ellos.

En consecuencia, a partir de la nacionalización de la banca, a esas voces de empresarios se sumaron varios funcionarios públicos y académicos, que tacharon de irresponsable, llena de errores y desatinos, la política económica que se puso en práctica entre 1971 y 1982.

Los empresarios, inconformes con las medidas económicas, ya no acataban incondicionalmente las decisiones del gobierno y funcionarios de la alta burocracia no compartían la visión del titular del Ejecutivo.

Hacia un nuevo modelo de desarrollo

Lo que se dio a partir de la crisis fue un cambio de rumbo de carácter estructural, un ajuste drástico de la política económica tradicional y un redimensionamiento en las funciones y tamaño del Estado.

Como Javier Cabrera (2006) sintetizó, en México, como en otras partes del mundo, las reformas se orientaron a la redefinición de la relación del Estado con la economía, e incluyeron la apertura comercial y financiera, la desincorporación de empresas públicas, la desregulación y una nueva política fiscal.

Iniciaba entonces un periodo de reformas que se denominaron de primera generación, como se observa en el siguiente esquema.

Como puedes observar, las medidas anteriores no son sino las exigencias del “Consenso de Washington”, aplicadas en nuestro país.

Aunque si bien estas políticas han sido duramente cuestionadas por su severidad, economistas como Joseph E. Stiglitz – Premio Nobel de Economía en 2001 y crítico de las políticas del FMI-, admite que tenía sentido aplicar estas acciones ante la dimensión de los problemas derivados de la insuficiencia de recursos para financiar el patrón de gasto público sobre el que se fincaban gran parte de los modelos de desarrollo de América Latina.

Los programas de ajuste

Durante el comienzo del gobierno de Miguel de la Madrid, México padecía de un aumento incontrolable de los precios, denominado hiperinflación; creciente desempleo; diminución de la producción y del ahorro; una acentuada devaluación del peso; agotamiento de las reservas internacionales; y una deuda externa de gran magnitud, lo que requería de estrategias para superar la peor crisis económica que el país había vivido.

La forma de instrumentar los medidas de contención fue a través de los denominados Programas de ajuste, del cual formaban parte los Pactos de Solidaridad Económica.

En esencia, estos programas consistían en pactos del gobierno con los sectores empresarial; obrero (CTM) y campesino (CNC), en que invariablemente se fijaban como objetivos combatir la inflación, avanzar en el equilibrio fiscal (es decir, disminuir la diferencia entre ingreso y gasto públicos), así como renegociar el pago de la deuda.

El cuadro siguiente sintetiza los objetivos de los dos programas acordados durante ese sexenio.

El redimensionamiento del Estado y desregulación

El redimensionamiento del Estado se refiere a la contracción o adelgazamiento del tamaño del gobierno derivado de la venta o extinción de las entidades o empresas paraestatales que lo conformaban y fue una medida llevada a cabo para aminorar el gasto del gobierno.

Se estima que a finales de 1982 había 1,155 entidades paraestatales y en 1988 el número había descendido a 412, lo que significa una reducción de alrededor del 65 por ciento durante seis años. Al apartarse de su papel intervencionista, el gobierno cedió paso a que el sector privado incursionara en áreas como la televisión, telefonía, aerolíneas, siderurgia y minería, entre otras.

Esta política conocida también como privatizadora en la década de los ochenta generó valoraciones encontradas. Si bien hay experiencias en que al retirarse el gobierno las empresas privatizadas aumentaron su inversión y crecimiento, los beneficios para el público usuario/consumidor no siempre fueron palpables en cuanto a obtener menor precio y mejor calidad. Los casos de las empresas Teléfonos de México (TELMEX), IMEVISION (hoy TV Azteca) ó Altos Hornos de México (AHMSA), dan cuenta de ello.

En otros, la experiencia desembocó en quiebras como el caso de aerolíneas e ingenios azucareros. El caso de la banca resultó un caso especial por su dimensión y gravedad, pues tuvo que ser rescatada durante otra profunda crisis en 1994-1995, tan sólo 12 años después de que se permitiera nuevamente la participación de capital privado en la actividad bancaria.

La lección que dejó la experiencia mexicana de la privatización de empresas públicas es que el simple hecho de pasarlas a manos de la iniciativa privada no garantiza que en automático sean eficientes y productivas, idea que como recordarás, era uno de los principales argumentos del neoliberalismo.

También has aprendido, conforme a lo que vivió México en la década de los ochenta, que tarde o temprano los acreedores exigen el pago de lo adeudado. Por eso es muy importante que la deuda pública no crezca sin control, pues ello compromete el desarrollo de las generaciones futuras que son las que tendrían que pagar la deuda.

Liberalización del sistema financiero

¿Recuerdas que en apartados anteriores estudiaste la nacionalización de la banca como uno más de los efectos de la crisis de 1982 durante el mandato de José López Portillo? Es muy importante saber qué pasó después.

Durante la crisis de 1982, México se quedó sin reservas internacionales y se generó la devaluación más fuerte que haya padecido nuestra nación, de 500 por ciento, al pasar el tipo de cambio de $25 por dólar en 1982 hasta de $150 en un periodo realmente breve. En 1998 el tipo de cambio fue de $2,483 pesos por dólar, un aumento de alrededor de 1,500 por ciento respecto a 1983.

En la administración del expresidente Carlos Salinas de Gortari, en 1990, se liberalizó la banca al adoptarse algunas medidas a fin de que el servicio de banca y crédito dejaran de ser exclusivas del Estado. Con ello se permitió nuevamente la participación de particulares, e incluso del capital extranjero hasta por un máximo del 30%. Hoy en día, los inversionistas foráneos pueden participar con el 100% del capital de una institución bancaria.

El objetivo de otorgar autonomía al Banco de México fue tener estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional. La autonomía otorgada implica que ninguna autoridad puede ordenarle otorgar un financiamiento.

En 1986 el índice de inflación fue de 106 por ciento y de 159 por ciento en 1987. A partir del énfasis en las políticas antiinflacionarias, el crecimiento de los precios bajó de cifras de tres dígitos en 1987 a un dígito en 1993. La inflación en el 2014 fue de 4.08% anual.

Como puedes notar, las razones de estas acciones no son difíciles de entender, ya que durante gran parte del siglo pasado, muchos gobiernos, a través de sus bancos centrales impulsaron su crecimiento mediante políticas monetarias expansivas que se tradujeron en inflación y devaluaciones.

Sin embargo, el proceso de liberalización financiera tiene promesas incumplidas. El papel del sistema bancario como palanca para el financiamiento del desarrollo ha dejado mucho por desear, en la medida que el crédito para apoyar las actividades productivas y estratégicas es insuficiente, las tasa de interés y las comisiones son desproporcionadas y hasta abusivas.

La transición política y social

A partir de las últimas dos décadas del siglo pasado, nuestro país experimentó importantes transformaciones en lo económico, en lo político y lo social. La crisis de deuda que estalló a principios de la década de los ochenta fue el desenlace del agotamiento del modelo de desarrollo que operó durante varias décadas.

Vale la pena recordar que si bien el modelo anterior se caracterizó en lo económico por una amplia intervención del Estado, en lo político y social las decisiones, leyes y programas eran fundamentalmente gubernamentales y no públicas. La participación de la ciudadanía y los espacios de la sociedad civil, esa serie de asociaciones intermedias que se encuentra entre el Estado y la familia, estaba al decir de Lorenzo Meyer (2005:14), muy acotada.

En el nuevo tipo de relación entre el Estado y la sociedad que se observa con mayor notoriedad a partir de los años noventa, se hizo sentir menos la influencia tutelar y discrecional de la autoridad en las interacciones económicas, sociales y políticas.

En esa nueva relación Estado-sociedad se han focalizado las reformas a la Constitución y se han creado nuevas leyes que, entre otras cuestiones:

• Estimulan la participación de la sociedad en la planeación del desarrollo nacional;
• Regulan la participación de empresas privadas en las actividades económicas;
• Definen los derechos de propiedad;
• Crean organismos constitucionales autónomos para que en materias fundamentales como la emisión de moneda y el control de la inflación, los procesos electorales y la observancia de los derechos humanos exista la debida independencia de los intereses del gobierno en turno, y
• Buscan profesionalizar la burocracia y transparentar el quehacer del gobierno.

En cuanto a los programas gubernamentales, comenzaron a destacar, de entre el cúmulo de programas existentes, aquellos que tenían la como finalidad de potenciar las capacidades de las personas, y que además se rigen por reglas de operación que establecen requisitos, montos de los apoyos, población objetivo, entre definiciones claras de su operación.

Reformas constitucionales que delimitan el papel del Estado en la economía y crean el Sistema de Planeación Democrática

En materia económica, el cambio en la relación Estado-sociedad comenzó con reformas a diversos artículos constitucionales propuestas por el presidente Miguel de la Madrid al inicio de su gobierno, en diciembre de 1982. A través de esos cambios se introdujeron criterios y límites de la intervención del Estado en la economía y se incorporaron los principios de economía mixta, de rectoría del desarrollo nacional (y de la actividad económica) por parte del Estado y la institucionalización de la participación democrática en la planeación del desarrollo.

La tabla que a continuación se presenta, muestra dos de los artículos más importantes relacionados con la participación del Estado en la economía:

En relación al artículo 26, es importante mencionar que la planeación debe ser democrática y deliberativa y mediante los mecanismos de participación que establezca la ley, recogerá las aspiraciones y demandas de la sociedad para incorporarlas al plan y los programas de desarrollo.

Redefinición de la relación Estado-sociedad en el campo mexicano

Desde la Constitución de 1917 y con las sucesivas adecuaciones del Artículo 27, hasta 1992, el reparto de tierras fue mandato constitucional y política del Estado mexicano.

De1911 a 1992 se entregaron a los campesinos algo más de 100 millones de hectáreas de tierras, equivalentes a la mitad del territorio de México y a cerca de las dos terceras partes de la propiedad rústica total del país.

La subordinación al gobierno tenía un poderoso apoyo en la legislación agraria. Las parcelas que se entregaban para disfrute particular a los ejidatarios quedaban sujetas a condiciones restrictivas: la tierra debía ser cultivada personalmente por el titular, no podía mantenerse ociosa, venderse, alquilarse ni usarse como garantía; era inalienable, pero podía ser heredada por un sucesor siempre que no hubiese sido fragmentada.

La tutela del Estado sobre el ejido era de tal magnitud que la Asamblea Ejidal solo podía reunirse luego de haber sido convocada por las dependencias agrarias del gobierno, y debía ser validada por la presencia de funcionarios públicos. Cuando ocurría una privación de derechos agrarios, correspondía a la autoridad agraria federal asignar tales derechos a otro solicitante de tierras.

Como refiere “Arturo Warman (2003), la subordinación jurídica y económica del sector al gobierno federal, o más precisamente al Presidente de la República, siempre tuvo un signo político”. Desde 1936, el Poder Ejecutivo organizó a los campesinos, primero en una central única, y después en una central mayoritaria: la Confederación Nacional Campesina (CNC).

La CNC era también la entidad agraria del partido del gobierno. Se movilizaba para respaldar las decisiones presidenciales; muchas de éstas eran fundamentales para la definición de la política nacional, pero también apoyaba políticas facciosas e
incluso llegó a constituir una milicia armada para acotar otras corrientes políticas deseosas de recurrir a la fuerza.

La incorporación del sector campesino a la esfera del Titular del Ejecutivo, implicaba su sumisión a éste, pero a cambio, recibía concesiones como el acceso a la tierra y a la participación política en los márgenes del partido de gobierno.

Las reformas al Artículo 27 de la CPEUM, de la Ley Agraria y la Ley Forestal de 1992, establecieron un nuevo contexto institucional, social y económico sobre los regímenes ejidal y comunal de la tenencia de la tierra en México.

Los objetivos de estas reformas, consistieron en fortalecer los derechos de propiedad, generar certidumbre en la tenencia y en la producción, formar un mercado de la tierra y atraer inversiones.

Con ellas se canceló el compromiso estatal de ampliar la distribución de tierras, se legalizó la venta, renta y aparecería, así como se estableció la posibilidad de dominio pleno y de privatización de tierras ejidales. Se posibilitó además la generación de mecanismos y formas de asociación para mejorar la productividad y rentabilidad del sector primario.

En cuanto al cambio en la relación Estado-sociedad, se rompió el vínculo tutelar entre el Estado y los campesinos y los productores rurales, pasando del activo intervencionismo al distanciamiento, manifestándose en el desmantelamiento del régimen de protección, apoyo y subsidio. Un indicador de estos cambios fue la disminución de la inversión pública a las actividades agropecuarias, pasando del 10% al 2% de 1980 a 2000 y la reducción del financiamiento bancario, del 20% en
1980 al 4% en el 2000.

Las siguientes gráficas ilustran el estancamiento del crédito rural por parte de las instituciones de fomento del sector público, en particular de Financiera Rural (antes Banrural) en los últimos años. Ilustran también la forma en que el crédito otorgado por la banca comercial se mantiene en niveles muy bajos.

Participación de las instituciones de fomento en el crédito rural

Crédito total agroalimentario, banca de desarrollo y banca comercial

Si bien las reformas constitucionales brindaron certidumbre acerca del derecho de propiedad de las tierras a través de la obtención de un certificado y mayor libertad en las decisiones, no se ha logrado el aumento en la productividad, inversión y capitalización que se esperaba. Más que considerarlas innecesarias, las reformas fueron insuficientes para detonar el desarrollo generalizado del sector agropecuario. Por lo visto, la definición de derechos de propiedad, aun cuando propicie un ambiente de certidumbre, no garantiza per se la creación de mercados, ni mayores niveles de inversión, productividad o rentabilidad.

Además de las rigideces institucionales, de deben tomar en cuenta los factores naturales como la calidad de las tierras y un contexto internacional que, en general, ha sido desfavorable para el crecimiento del sector primario (caída de los precios de los alimentos y una situación de desventaja de los productos nacionales frente a los de países que dan grandes subsidios y apoyos).

A la par de estas reformas que medularmente se centran en los derechos de propiedad, se deben llevar a cabo un conjunto de acciones complementarias, como fortalecer el financiamiento para la producción, así como para la adquisición de tierras o para la ampliación de la superficie; facilitar el traspaso de las tierras de una generación a la siguiente, condición para acelerar los cambios técnicos y atraer al campo a jóvenes emprendedores, así como robustecer los programas que brindan seguridad social e ingreso a los campesinos de edad avanzada, quienes se aferran a su propiedad para enfrentar la vejez.

Reformas político-electorales para el fortalecimiento de las instituciones para la democracia y el pluralismo político

El movimiento estudiantil de 1968 fue la señal para advertir que el modelo económico, social y político empezaba a agotarse, posteriormente sucedieron los movimientos armados (guerrillas) de la década de los años setenta.

En ese contexto se valoró la necesidad de abrir más vías de participación para canalizar dichos movimientos a la vida institucional. Así es como a partir de 1977, las reglas básicas del juego político democrático fueron evolucionando; la imparcialidad y la equidad en elecciones democráticas fueron prioridades que ganaron terreno.

La línea de tiempo que a continuación se presenta puede ayudar a entender sucesos relevantes en la construcción de nuestra democracia:

Las reformas señaladas en la línea de tiempo representaron parteaguas de una mayor pluralidad en el Congreso Federal. La siguiente tabla contiene la integración de la Cámara de Diputados de la LV a la LXII Legislaturas (1991-2015). En ella es evidente que a partir de la segunda mitad del sexenio de Carlos Salinas de Gortari (1991), incluyendo los sexenios de Ernesto Zedillo Ponce de León, Vicente Fox Quesada y Felipe Calderón Hinojosa y hasta el primer trienio de Enrique Peña Nieto, ningún partido en el gobierno ha logrado tener por sí solo la mayoría calificada, necesaria para realizar reformas a la Constitución.

A partir de 1997, en la segunda parte del sexenio de Ernesto Zedillo, ningún partido político en el gobierno ha obtenido la mayoría absoluta para sacar por sí solo reformas a la legislación secundaria, siendo necesario recurrir al apoyo de otras fuerzas políticas.

La alternancia en el Poder Ejecutivo Federal

La creciente apertura del sistema político, empujado por la propia sociedad, propició a la par del arribo de la pluralidad al Congreso de la Unión, la llegada de la alternancia en el gobierno de municipios y entidades federativas.

Finalmente, en el año 2000 ocurrió la alternancia de partido en el gobierno federal con el triunfo del candidato panista Vicente Fox Quesada, con lo que finalizó la continuidad de un mismo partido en la titularidad del Ejecutivo Federal.

La consecuencia de la pluralidad en los diferentes órdenes de gobierno y los órganos de representación popular fue el surgimiento de los gobiernos divididos que ocurre cuando, enmarcado en un régimen de división de poderes, el partido que llevó al presidente (o al gobernador) a ocupar la titularidad del poder Ejecutivo no cuenta con el control mayoritario del Congreso.

En el México contemporáneo el fenómeno del gobierno dividido en el ámbito federal inició en 1997, aunque desde 1989 varios estados ya habían experimentado la existencia de gobiernos divididos.

El surgimiento de esta modalidad de gobiernos, ha implicado que las reformas legales del gobierno en turno, que forman parte importante de los programas de gobierno, estén sujetas a modificaciones o inclusive sean rechazadas por parte de
los legisladores, ya sea federales o locales.

En el siguiente cuadro puedes observar cómo a partir de 1997 ha disminuido la tasa de aprobación de las iniciativas presidenciales. Aunque el cuadro no lo muestra, cuando el partido en el gobierno tenía mayoría calificada, antes de 1991, la tasa de aprobación de las iniciativas del Titular del Ejecutivo Federal era prácticamente del 100 por ciento.

A partir de las legislaturas federales LVI (1994-1997) y LVII (1997-2000) se hizo sentir cada vez más la conformación plural del Congreso mexicano. A decir de Elías Galaviz, experto en temáticas legislativas (2006):

[…] en esa época por primera vez en la historia legislativa de México, proyectos enviados por el Ejecutivo Federal fueron modificados substancialmente, como fue el caso de la iniciativa sobre la industria petroquímica o incluso no se aprobaron, como fue el caso de las reformas al sector eléctrico, a pesar del impulso decidido del entonces presidente Zedillo.

En las administraciones del ex presidente Vicente Fox y del presidente Felipe Calderón la tendencia hacia la modificación o rechazo de las iniciativas presidenciales ha sido aún más notoria.

Hasta el año 2010, no fue posible sacar adelante un programa de re-formas legislativas llamadas “estructurales” como son las reformas política, energética, hacendaria y laboral, así como otras iniciativas en materia de seguridad pública y combate a la delincuencia organizada.

Las reformas estructurales a partir de 2013

Los argumentos que se aducen para impulsar las reformas estructurales son la modernización y el crecimiento económico. Con frecuencia se argumenta que la realidad ha cambiado de tal manera que se necesitan cambios de fondo para adecuarnos al nuevo contexto mundial y que el país necesita de dichas reformas para crecer y para generar empleo, desarrollo y bienestar para los mexicanos.

Las reformas estructurales se caracterizan por:

Por decirlo de forma muy simplificada, las reformas estructurales son una actualización de los marcos normativos (Constitución y leyes) y de las estructuras o agencias gubernamentales, con base en nuevas ideas y principios de lo que le corresponde hacer al Estado y a la sociedad.

Las áreas económicas y sociales en que se han planteado reformas estructurales, son: el sistema de pensiones (reforma a la seguridad social), las relaciones laborales (reforma laboral), el sector energético (reforma energética), el sistema impositivo y de gasto público (reforma fiscal); seguridad pública, derechos humanos, educación, sistema financiero y telecomunicaciones.

Una característica sobresaliente del multipartidismo en el sistema político mexicano de los últimos años consiste en que los legisladores no están subordinados a las directrices presidenciales, ni se impone la voluntad de un solo partido en las cámaras del congreso.

A partir de que ninguna fuerza política por sí sola puede lograr la mayoría legal necesaria para reformar la legislación, lo que se ha aprobado es producto de los acuerdos alcanzados entre las distintas fuerzas presentes en las cámaras del Congreso de la Unión, por lo que el gobierno en turno debe buscar los mecanismos para sacar adelante su proyecto de gobierno.

El Pacto por México, fue el mecanismo que permitió que en los primeros tres años del sexenio del presidente Enrique Peña Nieto se lograran llevar a cabo un gran número de reformas estructurales, muchas de las cuales no fue posible llevar a cabo en sexenios previos.

Dichas reformas, abarcan las siguientes materias: educativa; transparencia y acceso a la información pública gubernamental; competencia económica; telecomunicaciones; sistema financiero; fiscal; político electoral y energética.

Fuente: Secretaría de Educación Pública. (2016). Estructura socioeconómica de México. Ciudad de México.